του Παναγιώτη Καρκατσούλη
Διοικητική παθολογία και διοικητική μεταρρύθμιση
Τα προβλήματα του ελληνικού διοικητικού συστήματος αναφέρονται πολλαπλώς από πλείστους όσους. Οι περισσότερες από τις αναγνώσεις αυτές εκφράζουν υποκειμενικές απόψεις, ενίοτε δε, παρουσιάζουν χαρακτηριστικά ιδεολογημάτων.
Οι περιπτώσεις όπου παρουσιάζεται μια ανάλυση των προβλημάτων βάσει μιας συγκεκριμένης μεθόδου και ποσοτικών/ποιοτικών δεδομένων που να συμβαδίζουν με τα κριτήρια και τις παραδοχές της διεθνούς διοικητικής επιστήμης και πρακτικής είναι λίγες. Ακόμη λιγότερες είναι εκείνες οι περιπτώσεις όπου τέτοιες εργασίες/ μελέτες τίθενται εντός ευρύτερου θεωρητικού ή κοινωνικού πλαισίου.
Η ανάλυση που ακολουθεί, στηρίζεται στη μοναδική «λειτουργική αξιολόγηση» της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, η οποία διεξήχθη κατά το πρώτο εξάμηνο του 2011. Τόσο ο σχεδιασμός της όσο και τα στοιχεία που περιλαμβάνονται σ’ αυτή καθώς και η αξιολόγηση των ευρημάτων αποτελούν προϊόν εργασίας Ελλήνων και ξένων ειδικών οι οποίοι συνεργάσθηκαν υπό την αιγίδα του ΟΟΣΑ.
Τρεις ήταν οι μείζονες υποθέσεις εργασίας της λειτουργικής αξιολόγησης:
Α) Δεν μελετάμε την αιτιοκρατική σχέση «αιτίου-αιτιατού» αλλά τη συστημική διασύνδεση των στοιχείων του διοικητικού συστήματος αναζητώντας το κοινό τους νόημα.
Β) Η ελληνική παραμόρφωση συνιστά απόκλιση από το γραφειοκρατικό μοντέλο και απ’ ότι επιγενόμενος έχει υιοθετηθεί από τη διοικητική επιστήμη (Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ/Θεωρία Χρηστής Διακυβέρνησης) και οφείλεται στην επιβίωση και επικράτηση του συστήματος των «πελατειακών σχέσεων». Τούτο διαφοροποιείται στον πυρήνα της αφηρημένης δυτικής θεσμικής σκέψης και δεν αναγνωρίζει υπέρτερη αξία από εκείνη της δοσοληψίας κράτους/πελάτη.
Γ) Οι υπόγειες, άτυπες μορφές δράσης λειτουργούν περισσότερο ως δικλείδες ασφαλείας αποτρέποντας την ολοκληρωτική κατάρρευση του τυπικού οικοδομήματος και πολύ λιγότερο ως εδραιωμένες πεποιθήσεις που λειτουργούν συγκροτημένα για να εμποδίσουν τη μεταρρύθμιση του διοικητικού συστήματος.
Τα ευρήματα της λειτουργικής αξιολόγησης
1. ΠΡΩΤΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ: ΠΟΛΥΝΟΜΙΑ
1. 1. Η περιγραφή του προβλήματος
Η λειτουργική αξιολόγηση επεσήμανε ως μείζον πρόβλημα του ελληνικού ρυθμιστικού συστήματος την πολυνομία: Οι εκατοντάδες χιλιάδες συνοθούμενες ρυθμίσεις δεν οδηγούν απλώς σε απώλεια χρόνου των συναλλασσόμενων αλλά σε οριακή κατάσταση την απονομή της δικαιοσύνης, τη λειτουργία των θεσμών και, εν τέλει, την ίδια την οικονομία.
Υπάρχουν ορισμένα ζητήματα τα οποία διαφοροποιούν σημαντικά την ελληνική περίπτωση από άλλες συναφείς ευρωπαϊκές. Η διασπορά, για παράδειγμα, των ρυθμίσεων, είναι μοναδική, όπως επίσης και η έλλειψη μηχανισμών συστηματοποίησης και αποκάθαρσης της νομοθετικής ύλης. Είναι εντυπωσιακό ότι ο συνταγματικός νομοθέτης επιμένει σε μια ιδιαιτέρως «σφιχτή» εννοιολόγηση της «διακριτικής ευχέρειας» τροφοδοτώντας, ουσιαστικά, εκείνο το οποίο η πολιτική μιας αντιπληθωριστικής νομοθέτησης θέλει να ανασχέσει: Την λεπτομερή, πλήρως και επαρκώς τεκμηριωμένη βάση για την έκδοση μιας ρύθμισης. Ρυθμιστικά πλαίσια και κανονιστικές αποφάσεις που δεν ερείδονται επί μιας τελείως συγκεκριμένης νομικής βάσεως (εξουσιοδοτήσεως) καταλήγουν να απορρίπτονται εν ονόματι μιας αφηρημένης/παρεξηγημένης περιφρούρησης του κράτους δικαίου, οδηγώντας μ’ αυτόν τον τρόπο την εκ των ένδον κατάλυσή του.
Επίσης, ιδιαιτερότητες ελληνικές που επιβαρύνουν σημαντικά το κράτος δικαίου, είναι εκείνες που αναφέρονται στους νόμους «με άλλες διατάξεις»1 καθώς επίσης και ο τρόπος ενσωμάτωσης των διεθνών συνθηκών και συμβάσεων ο οποίος επιτρέπει την παρείσφρηση σχετικών εθνικών διατάξεων δημιουργώντας σημαντικό πρόβλημα ασφάλειας δικαίου («επιχρύσωση»/ «goldplating»).
Η μη αντιμετώπιση χρόνιων παθολογιών στη νομοθετική παραγωγή οδήγησε σ’ ένα σταδιακό «νομοθετικό μιθριδατισμό»: Χαρακτηριστικό παράδειγμα: Οι αντιδράσεις της κοινής γνώμης έναντι της οριακά νόμιμης νομοθέτησης μέσω «Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου» που συνοδεύουν τη θεσμοθέτηση δράσεων του Μνημονίου είναι, κατά την εκτίμησή μας, ισχνές.
1.2. Τι (δεν) έγινε και τι πρέπει να γίνει;
Η μόνη πρόσφατη αξιόλογη προσπάθεια για την ανάσχεση της πολυνομίας και της κακονομίας ήταν η ψήφιση του νόμου 4048/2012 για την «καλή νομοθέτηση». Δυστυχώς, ο νόμος αυτός παραμένει ανενεργός, και προσφάτως, σημαντικές διατάξεις του αναθεωρήθηκαν.
Ένα δοκιμασμένο μέσο για την ανάσχεση της πολυνομίας, η κωδικοποίηση, έχει ελάχιστα αξιοποιηθεί. Οι υφιστάμενες κωδικοποιήσεις δεν μπορούν να ισοσταθμίσουν την βλάβη που προκαλεί στο κράτος δικαίου η πολυνομία και η κακονομία.
Επί σειρά δεκαετιών, δεν λαμβάνει χώρα καμία μεταρρύθμιση που να θεραπεύει το έλλειμμα εφαρμογής των ρυθμίσεων. H εφαρμογή των νόμων θα μπορούσε, ωστόσο, να αποτελέσει τμήμα της πολιτικής καλής νομοθέτησης, αφού ο ex post έλεγχος εφαρμογής τους θα μας έδινε συγκεκριμένες πληροφορίες για τις εστίες της ανομίας.
Ας σημειωθεί ότι η πολιτική αβελτηρία όσον αφορά την ένταση των ελέγχων και την εφαρμογή των νόμων είναι άμεσα συνδεδεμένη με κοινωνικές αντιλήψεις και ενθυλακώσεις ιδιωτικών συμφερόντων στο πολιτικό σύστημα και τον κρατικό μηχανισμό. Άρα, η αντιμετώπιση του προβλήματος της διαφθοράς (η οποία, σημειωτέον, παρουσιάζεται από πολλούς ως αυτόνομο πρόβλημα) απαιτεί συνδυασμό πολλών παράλληλων μεταρρυθμίσεων σε διαφορετικά πεδία- από τις δημόσιες συμβάσεις μέχρι την τοπική αυτοδιοίκηση.
1.3. Τι γίνεται ήδη ατύπως;
Πολλές υπηρεσίες κωδικοποιούν με δικά τους μέσα και για εσωτερική τους χρήση τις διατάξεις που τις αφορούν.
Τα δίκτυα συνεργασίας μεταξύ των υπηρεσιών καθώς και μεταξύ αυτών και των δικαστών που μετέχουν σε νομοτεχνικά όργανα επιτρέπουν την αποφυγή επαναλήψεων, επικαλύψεων ή λαθών.
Τα ελληνικά δικαστήρια υπερβάλλουν εαυτόν στην λήψη αποφάσεων παρουσιάζοντας, ταυτόχρονα, μια εξαιρετικά υψηλή στάθμη ανθρώπινου δυναμικού (δικαστών) και ποιότητας αποφάσεων.
2. ΔΕΥΤΕΡΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ: ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ
2.1. Η περιγραφή του προβλήματος
Οι χιλιάδες λεπτομερείς αρμοδιότητες των ελληνικών Υπουργείων και τα προβλήματα που δημιουργούνται απ΄ αυτές, αναφέρονται, συχνά, ανεκδοτολογικώς. Αποκτούμε, ωστόσο, για πρώτη φορά μια τεκμηριωμένη εικόνα γι’ αυτά μέσω της λειτουργικής αξιολόγησης. Η εικόνα που προκύπτει είναι κυκεωνική: Χιλιάδες αρμοδιότητες, ατάκτως ερριμμένες, δημιουργούν έναν ετερόκλητο καμβά/ μάλλον κουρελού/ που οδηγεί την ήδη παραπαίουσα δημόσια διοίκηση στους λαβυρίνθους της γραφειοκρατίας, σε «σιλό», σε νομικίστικα κελύφη που επιτρέπουν την περιχαράκωσή της, σε βάρος της αποτελεσματικότητας, της χρηστής διοίκησης και της οικονομικότητας.
Όπως προκύπτει από το προηγούμενο διάγραμμα, το ελληνικό κεντρικό κράτος εξακολουθεί να διοικεί σε πολύ μεγάλο ποσοστό αρμοδιότητες υποστηρικτικού χαρακτήρα, ενώ θα έπρεπε να διοικεί αρμοδιότητες αμιγώς επιτελικού χαρακτήρα. Ακόμη, όμως, και οι επιτελικές του αρμοδιότητες παρουσιάζουν μεγάλη διασπορά και επιβάλλουν σε σκέψεις περί της εφαρμογής τους.
Η παράδοση του νομικισμού και του φορμαλισμού σε συνδυασμό με τις συντεχνιακές πιέσεις και τα πελατειακά δίκτυα οδήγησαν σ’ αυτή την κατάσταση. Χειρότερο, όμως, απ’ αυτό, είναι το γεγονός ότι εδραιώθηκε μια αντίληψη σ’ όλα τα επίπεδα διοίκησης, ότι προκειμένου να είναι κάποιος αποδοτικός θα πρέπει να του παραχωρηθούν «κι άλλες αρμοδιότητες». Θα μπορούσε να συνιστά μια παραδοξότητα το γεγονός ότι οι χιλιάδες αρμοδιότητες εξισώνονται με μηδενικές αρμοδιότητες και η, εν τοις πράγμασι, υποκατάστασή τους από άτυπες πρακτικές οδηγεί σε μια ανεξέλεγκτη πραγματικότητα, όπου κάθε έννοια έλλογης διοικητικής δράσης παρέλκει.
Εκείνο, όμως, το σημείο το οποίο δεν πρέπει να μείνει ασχολίαστο είναι το ότι παρά τις χιλιάδες αρμοδιότητες, ελάχιστες απ’ αυτές οδηγούν σε πρακτικά αποτελέσματα. Ενώ, δηλαδή, θα περίμενε κανείς ότι με τόσες αρμοδιότητες ο κρατικός μηχανισμός θα είχε να επιδείξει αντίστοιχα αποτελέσματα- καλής η κακής ποιότητας, αδιάφορο- τούτο, ωστόσο, δεν συνέβη. Η ελληνική δημόσια διοίκηση χρησιμοποιεί τις αρμοδιότητες ως μια εσωτερική προϋπόθεση δικαιολόγησης της ύπαρξής της. «Είμαι αρμόδιος» σημαίνει μπορώ να χειριστώ το αντίστοιχο θέμα, όχι όμως να αποφασίσω και να πράξω. Η αρμοδιότητα ένα πρακτικό αποτέλεσμα έχει για τον γραφειοκράτη: Να εισηγηθεί σε κάποιον άλλο να πάρει απόφαση. Το ποιος θα εφαρμόσει την απόφαση είναι μια άλλη υπόθεση, η οποία δεν αφορά τις αρμοδιότητες οι οποίες είναι κανονιστικά προσδιορισμένες. Θεωρητικώς, όμως, η δημόσια διοίκηση είναι εκτελεστικός βραχίονας του κράτους, δηλαδή, υλοποιεί πολιτικές και δεν εισηγείται σε άλλους να το κάνουν.
Ένα εύρημα της λειτουργικής αξιολόγησης που επιβεβαιώνει τις προηγούμενες διαπιστώσεις είναι το παρακάτω: Η ελληνική δημόσια διοίκηση είναι παραγωγός σημειωμάτων και υπομνημάτων προς την πολιτική της ηγεσία να αποφασίσει, αλλά ελάχιστα υλοποιεί από όσα εισηγείται.
Η καταγραφή και ο έλεγχος των εκροών της κεντρικής δημόσιας διοίκησης έγινε μέσω της αξιολόγησης των απαντήσεων που δόθηκαν σε ερωτηματολόγιο που συντάχθηκε ειδικά για τον σκοπό αυτόν, διανεμήθηκε και συμπληρώθηκε από τους Γενικούς Διευθυντές των Υπουργείων οι οποίοι έχουν επιτελικές αρμοδιότητες σε περισσότερο από το 50% του συνόλου των αρμοδιοτήτων τους. Σημειωτέον, ότι η συμπλήρωση του εν λόγω ερωτηματολογίου απεδείχθη το δυσκολώτερο εγχείρημα της λειτουργικής αξιολόγησης. Ο λόγος, γι’ αυτό, ήταν η απροθυμία των Γενικών Διευθυντών στην συμμετοχή τους για την διερεύνηση τόσο του διοικητικού έργου όσο και του ρόλου τους σ’ αυτό.
Η σύνοψη των απαντήσεων τους είναι, εν πάση περιπτώσει, η ακόλουθη:
Το γενικό σύνολο των εκροών, ανά έτος, παραμένει ουσιαστικά, αμετάβλητο (271.478 το 2009 έναντι 287.493 το 2010). Εξ αυτών, το σύνολο των κανονιστικών εκροών στις οποίες συμπεριλαμβάνεται ο αριθμός των εγκυκλίων, σχεδίων αποφάσεων, διαταγμάτων και νόμων που έχουν εκδοθεί, ακολουθεί αυξητική πορεία και καταλαμβάνει την μερίδα του λεόντος: Από 47.628 το 2009 ανέρχεται στις 51.552 το 2010, ενώ, αντίθετα, ο αριθμός των επιχειρησιακών εκροών είτε βαίνει μειούμενος (π.χ. ο αριθμός εκθέσεων αξιολόγησης αποτελεσμάτων μειώνεται οριακά από 2.489 σε 2.212) είτε παραμένει σταθερά πολύ χαμηλότερος των κανονιστικών (10.308 το 2009 και 11.438 το 2010).Η απόλυτη πλειοψηφία των εναπομεινάντων είναι υπηρεσιακά σημειώματα, ενημερωτικού χαρακτήρα τα περισσότερα.
2.2. Τι (δεν) έγινε και τι πρέπει να γίνει;
Η σύνδεση των αρμοδιοτήτων με συγκεκριμένα αποτελέσματα (αντίθετα προς τον ισχύοντα Ν.3032/04 που αφήνει στη διακριτική ευχέρεια των υπηρεσιών να θέτουν στόχους (sic) και να αξιολογούν τα αποτελέσματα των δράσεών τους).
Η αντικατάσταση των χιλιάδων λεπτομερειακών, αποσπασματικών και επικαλυπτόμενων αρμοδιοτήτων από ευρύτερες κατηγορίες, τα «πεδία πολιτικής», μέσω των οποίων επιτυγχάνεται ο περιορισμός της διασποράς και ο συντονισμός των επιπέδων διοίκησης που ασκούν τις συναφείς αρμοδιότητες.
Η ανασυγκρότηση των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων, η εκκαθάρισή τους και η μεταφορά τους στα οικεία επίπεδα διοίκησης αποτελεί πρώτιστη προτεραιότητα. Όπως εμφαίνεται στο προηγούμενο διάγραμμα, μόνον οι μισές από τις υφιστάμενες αρμοδιότητες είναι επιτελικές. Οι υποστηρικτικές που αποτελούν ένα μεγάλο ποσοστό αυτών θα μπορούσαν να εκχωρηθούν στον ιδιωτικό τομέα- μια πρακτική που έχει εφαρμοστεί σε πολλές άλλες διοικήσεις με θετικά αποτελέσματα αποσυμφόρησης του δημόσιου τομέα και παράλληλης ενδυνάμωσης της απασχόλησης. Επίσης, οι 1000 αρμοδιότητες, αμιγώς εκτελεστικού χαρακτήρα μαζί με τις αρμοδιότητες επικοινωνίας, θα μπορούσαν να μεταφερθούν στην αυτοδιοίκηση, προκειμένου να ολοκληρώσουν την ημιτελή μεταφορά αρμοδιοτήτων του «Καλλικράτη». Αλλά, δυστυχώς, ούτε αυτό έγινε.
Ιδιαίτερη μνεία αξίζει στις ελεγκτικές αρμοδιότητες. Χιλιάδες αρμοδιότητες, χαρακτηρισμένες ως ελεγκτικές, έχουν σωρευθεί τις προηγούμενες δεκαετίες από τις κυβερνήσεις που ήθελαν να δώσουν την εντύπωση ότι το «τέρας της διαφθοράς» είναι υπό έλεγχο. Τα τελευταία 20 χρόνια κάθε Υπουργός, αρμόδιος για την δημόσια διοίκηση, θεωρούσε υποχρέωσή του να προσθέτει την δική του τροποποίηση στο μωσαϊκό των ρυθμίσεων που ορίζουν τους ελέγχους. Θεωρητικώς, με περισσότερες από 1500 ελεγκτικές αρμοδιότητες και δεκάδες σώματα ελέγχου θα έπρεπε η ελληνική δημόσια διοίκηση να προσομοιάζει με την Νορβηγική. Αντ' αυτού, με βάση τα στοιχεία των διεθνών οργανισμών, προσομοιάζει προς χώρες του τρίτου κόσμου και, πάντως, βρίσκεται μακράν και της τελευταίας ευρωπαϊκής.
Επείγει η συγχώνευση των δομών ελέγχου της νομιμότητας της διοικητικής δράσης σε μία και η επανεξέταση της καταστροφικής πρακτικής της διάχυσης του ελέγχου (πειθαρχικού και νομιμότητας) σε κάθε Υπουργείο, νομικό πρόσωπο και φορέα. Η κατάτμηση οδήγησε στην απίσχνανση των ελέγχων και στη διάχυση της ευθύνης. Περαιτέρω, εξακολουθεί να παραμένει έργο-ναυαρχίδα για την ελληνική δημόσια διοίκηση η αντικατάσταση των δεκάδων χιλιάδων αρμοδιοτήτων με ευρύτερες ομαδοποιήσεις των πεδίων πολιτικής.
2.3. Τι γίνεται ήδη ατύπως;
Οι προσωπικές σχέσεις μεταξύ των υπαλλήλων αντισταθμίζουν, πολύ συχνά, την έλλειψη μιας θεσμικής επικοινωνίας μεταξύ των υπηρεσιών. Πολλές από τις συγχύσεις σχετικά με τις αρμοδιότητες επιλύονται ατύπως μετά από συνεννοήσεις μεταξύ των υπαλλήλων που προέρχονται από διαφορετικές υπηρεσίες και ad hoc πρακτικών για την επίλυση των προβλημάτων.
Στις περιπτώσεις όπου ενεργοποιούνται δίκτυα πολιτών που αναπτύσσουν μια δυναμική, εφευρίσκονται επίσης ad hοc λύσεις.
Το ίδιο (περιστασιακές λύσεις) ισχύει και στις περιπτώσεις όπου αναδεικνύονται τοπικοί ηγέτες (ΟΤΑ ή Περιφέρειες) οι οποίοι καταφέρνουν και αναπτύσσουν εξω-θεσμικές πρωτοβουλίες προκειμένου να καλύψουν κενά και παραλείψεις αρμοδιοτήτων. Συχνά είναι τα παραδείγματα από τον χώρο της υγείας ή της περιβαλλοντικής πολιτικής.
3. ΤΡΙΤΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ: ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ
3.1. Η περιγραφή του προβλήματος
Εξ ίσου μεγάλο πρόβλημα με την πολυνομία είναι η δαιδαλώδης και τεράστια γραφειοκρατία που οι δεκάδες χιλιάδες αρμοδιότητες και το γενικότερο ρυθμιστικό πλαίσιο δημιουργεί. Η είδηση ότι η ελληνική γραφειοκρατία απαιτεί για την διατήρησή της 14 δισεκατομμύρια ευρώ (υπό την έννοια των επιβαρύνσεων που προκαλεί στην οικονομία και την κοινωνία) φάνηκε να μην συγκινεί κανέναν ιδιαίτερα και, σίγουρα, κανένα πολιτικό κόμμα απ’ αυτά που κυβέρνησαν για τέσσερις δεκαετίες και έχουν μείζονα ευθύνη για τη νομοθετική και κανονιστική παραγωγή.
3.2. Τι (δεν) έγινε και τι πρέπει να γίνει;
Η άμεση εφαρμογή υπηρεσιών μιας στάσης εντός των ΚΕΠ, πέρα και έξω από την ολοκλήρωση του ΓΕΜΗ, αποτελεί αδήριτη ανάγκη. Για τον λόγο αυτόν, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν τοπικές βάσεις δεδομένων και εφαρμογές που έχουν αναπτυχθεί περιφερειακώς είτε σε συγκεκριμένες κατηγορίες επιχειρηματικών δραστηριοτήτων.
Η εξαιρετική προσπάθεια που ξεκίνησε με την ανάπτυξη μεθοδολογίας για τον προσδιορισμό των διοικητικών βαρών, προσαρμοσμένης στην ελληνική πραγματικότητα, θα πρέπει να συνεχιστεί.
Η ελληνική γραφειοκρατία δεν θα μειωθεί δραστικά, εάν δεν υπάρξουν προγράμματα εκτίμησης του ενδο-διοικητικού φόρτου. Τα προγράμματα αυτά θα πρέπει να συνδεθούν με τα προγράμματα απλούστευσης τα οποία δεν αποδίδουν.
Έχοντας ολοκληρώσει τέσσερα κοινοτικά πλαίσια στήριξης (δύο εκ των οποίων περιελάμβαναν πολλές δράσεις για την ανάπτυξη της ηλεκτρονικής διοίκησης) η ελληνική δημόσια διοίκηση δεν έχει παρά να επιδείξει διάσπαρτες απόπειρες τυποποίησης εγγράφων και διαδικασιών, οι οποίες, όμως, ουδεμία προστιθέμενη αξία έχουν και δεν ανατρέπουν το γεγονός της μεγαλύτερης γραφειοκρατίας στην ΕΕ.
3.3. Τι γίνεται ήδη ατύπως;
Πολύ συχνά οι υπηρεσίες προβαίνουν σε συστηματοποίηση των απαιτούμενων δικαιολογητικών καθώς και των ενεργειών που πρέπει να ακολουθούν οι ενδιαφερόμενοι για την ολοκλήρωση μιας διαδικασίας.
Συχνά, επίσης, οι υπηρεσίες διαμεσολαβούν μεταξύ αυτών και των πολιτών είτε για ερμηνείες του ρυθμιστικού πλαισίου είτε και για την αναγκαιότητα προσκόμισης δικαιολογητικών. Εκείνο το οποίο αποτελεί συνηθέστατη πρακτική είναι οι διευκολύνσεις πρωτοκόλλου.
4. ΤΕΤΑΡΤΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ: ΔΟΜΕΣ
4.1. Περιγραφή του προβλήματος
Οι χιλιάδες αρμοδιότητες και οι ατελεύτητες διαδικασίες απαιτούν εξίσου πολλές και δαιδαλώδεις δομές για την άσκησή τους. Κατεγράφησαν μόνο στα 15 Υπουργεία 149 Γενικές Διευθύνσεις, 886 Διευθύνσεις και 3720 Τμήματα.
Περαιτέρω παρατηρείται, διαχρονικώς, μικρό εύρος εποπτείας και επικαλύψεις μεταξύ (τόσο οριζόντιων όσο και κάθετων) δομών.
Κατά συνέπεια, οι γραμμές εντολών μεταξύ των δομών που απoτυπώνονται στο ακόλουθο «σπαγγέτι», απεικονίζουν, γλαφυρά, την πραγματικότητα. Οι επικαλύψεις και η σύγχυση αρμοδιοτήτων πέραν της «φυσιολογικής» αναποτελεσματικότητας, ενίοτε, καταλήγει σε τραγικές συνέπειες (π.χ. πυρκαγιές, σεισμοί, κλπ).
Σ’ έναν τέτοιο ανεξέλεγκτο διοικητικό πληθωρισμό δεν περιμένει κανείς μια ορθολογική πολιτική δομή. Αυτό, όμως, που συμβαίνει στην Ελλάδα εκ φεύγει ακόμη και προδιαγραφών σοσιαλιστικού «απαράτ»: Χιλιάδες αμφιλεγόμενοι σύμβουλοι (μόνο για τις πολιτικές ηγεσίες των Υπουργείων υπολογίζονται σε....και τα μέλη των ΔΣ δημοσίων νομικών προσώπων που κατεγράφησαν, ανέρχονται σε που έρχονται και απέρχονται μαζί με τους πολιτικούς προϊσταμένους τους δημιουργούν ένα ενδιάμεσο στρώμα, μια ψευδο-δομή, η οποία έχοντας η ίδια την λογική της αυτο-συντήρησης, επιβαρύνει έτι περαιτέρω την δυσκίνητη γραφειοκρατία.
4.2. Τι (δεν) έγινε και τι πρέπει να γίνει;
Α) Ενώ η λειτουργική αξιολόγηση προέβλεπε την αντιμετώπιση του οργανωτικού πληθωρισμού μέσα από την ανα-οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων, την συνακόλουθη περιγραφή καθηκόντων και θέσεων και την προϋπολογιστική δαπάνη στη βάση δεικτών εκτίμησης του παραγόμενου έργου/αποτελέσματος, εκείνο το οποίο επιχειρήθηκε, αντ’ αυτών, ήταν μια άτακτη, ανερμάτιστη και επιπόλαιη περιστολή δομών με μόνο κριτήριο την ονομαστική σύγκλιση των αρμοδιοτήτων. Το αποτέλεσμα αυτής της (μη) μεταρρύθμισης ήταν το ίδιο απογοητευτικό όπως και της ομόλογής της, εκείνης δηλαδή που αφορούσε την μείωση των δημοσίων νομικών προσώπων. Ο εντυπωσιασμός, αφενός, και η υπονόμευση του επιχειρησιακού προγράμματος «Διοικητική Μεταρρύθμιση» μέσω της παραπομπής του στους ίδιους τους Υπουργούς και διοικητές των υπό κατάργηση οργανισμών, μας δίνει το σημερινό άθροισμα των (μη) προσπαθειών, που ισούται με μηδέν (0).
Β) Η ανασυγκρότηση των δομών απαιτεί την άμεση διάκριση των αρμοδιοτήτων σε επιτελικές, υποστηρικτικές, ελεγκτικές και παροχής υπηρεσιών. Τα Υπουργεία πρέπει να περιοριστούν στις επιτελικές, εκχωρώντας τις μεν υποστηρικτικές στον ιδιωτικό τομέα, τις δε εκτελεστικές στα άλλα επίπεδα διοίκησης.
Απαιτείται, επίσης, η δημιουργία συντονιστικών μηχανισμών είτε υπό την μορφή δομών («Μονάδες Συντονισμού») είτε λειτουργιών (δικτυακής μορφής). Οι Μονάδες αυτές θα εκπονούν «Σχέδια Δράσης», στα οποία θα εμφαίνονται οι ενέργειες εφαρμογής, ο ρυθμιστικός προγραμματισμός που αυτές απαιτούν και η συσχέτισή τους με τον προϋπολογισμό. Για το πρώτο διάστημα εφαρμογής των Σχεδίων Δράσης είναι απολύτως κρίσιμο να υπάρξει ευθυγράμμιση της μεθοδολογίας και των διοικητικών πρακτικών μεταξύ, τουλάχιστον, των Υπουργείων. Σ΄αυτό το διάστημα, η λειτουργία του Κεντρικού Συντονιστικού Οργάνου (της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού, εν προκειμένω) είναι απολύτως αναγκαία.
Τα Σχέδια Δράσης θα μπορούσαν να αποτελέσουν βασικό μηχανισμό εξορθολογισμού του ελληνικού διοικητικού πράττειν και ανάσχεσης της πελατειακής πολιτικής. Είναι, ωστόσο, χαρακτηριστικό του βαθμού δυσκολίας του εγχειρήματος, ότι, παρά την πρόβλεψη (και) του πρόφατου νόμου 4109/2013, σύμφωνα με τον οποίο όλα τα Υπουργεία εντέλλονται να εκπονήσουν Σχέδια Δράσης, βρισκόμαστε, ακόμη, στο μηδέν.
Η αναδιοργάνωση των δομών δεν περιέλαβε, πάντως, μέτρα για την περιστολή του υπερτροφικού πολιτικού τμήματος της διοικήσεως. Μέτρα θετικά προς την μείωσή τους θα ήταν η επιλογή Γενικού Γραμματέα από μη πολιτικά στελέχη, η κατάργηση όλων των μετακλητών υπαλλήλων/συμβούλων, η δραστική μείωση των υφυπουργών και αναπληρωτών Υπουργών και η εκ βάθρων επανεξέταση όλων των δημοσίων νομικών προσώπων με στόχο την δραστική μείωσή τους.
4.3. Τι γίνεται ήδη ατύπως;
Οι δομικές αγκυλώσεις και ανεπάρκειες, συχνά, παρακάμπτονται με παράπλευρες δράσεις συνεργασίας που αναπτύσσονται, κυρίως, ad hoc. Πέραν των διαπροσωπικών σχέσεων που επιτρέπουν την υπερφαλάγγιση των δομικών ατελειών, άτυπες ομάδες εργασίας, συχνά, εφευρίσκουν λύσεις οι οποίες θα ήταν αδύνατες με σεβασμό στις εσωτερικές είτε εξωτερικές ιεραρχίες και δομές. Βεβαίως, η ατυπικότητα, συχνά, οδηγεί στην πρόσθετη γραφειοκρατική επιβάρυνση των υπηρεσιών, αφού η ανασφάλεια περί του πρακτέου μπορεί να οδηγεί σε πολλαπλασιασμό των «υπογραφών» και των (άχρηστων, εν τέλει) εγγυήσεων.
5. ΠΕΜΠΤΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ: ΥΠΟΔΟΜΕΣ
5.1. Περιγραφή του προβλήματος
Η διασπορά, η μη διασύνδεση, τα «σιλό», δεν απαντώνται μόνο στις αρμοδιότητες και τις δομές αλλά εκτείνονται και στις υποδομές.
Η λειτουργική αξιολόγηση έδειξε ότι διαθέτουμε 263 μισθωμένα, 271 ιδιόκτητα και 70 παραχωρημένα κτίρια τα οποία, στην πλειονότητά τους, παραβιάζουν βασικές αρχές χωροταξίας, ασφάλειας και ποιότητας εργασίας. Εννοείται, ότι οι τεχνολογίες της πληροφορικής και των επικοινωνιών δεν μπορούν να προσφέρουν πολλά με μια τέτοια κτιριακή υποδομή. Μπορούν, όμως, να διασφαλίσουν το εύκολο κέρδος στους μεταπράτες της τεχνολογίας, αφού ο εξοπλισμός των υπηρεσιών με «σιδερικά» φέρνει εύκολο και άκοπο κέρδος: 54.927 τερματικά, 2983 servers αλλά μόνο 332 ΟΠΣ/βάσεις δεδομένων κι ακόμα λιγότερα (13.343) υπηρεσιακά emails (ποσοστό 25%) συνθέτουν μια αμφίλογη εικόνα: Ενώ υπάρχει πληθώρα κτιρίων και ψηφιακών υποδομών, παρουσιάζεται έλλειμμα χωροταξικού ορθολογισμού και ηλεκτρονικής διακυβέρνησης.
Η εικόνα είναι κατανοητή, εάν την τοποθετήσει κανείς σ’ ένα ευρύτερο πλαίσιο που στηρίζεται σε δύο κεντρικές επιδιώξεις, στον εύκολο πλουτισμό και την πολιτική ηγεμονία των πελατειακών δικτύων.
5.2. Τι (δεν) έγινε και τι πρέπει να γίνει;
Οι οραματισμοί του Δοξιάδη και του Κανδύλη για τη δημιουργία «κυβερνητικού πάρκου» δεν έχουν συναντήσει, μέχρι τώρα, τον υλοποιητή τους. Το «κτιριακό» του δημοσίου αντιμετωπίζεται στο πλαίσιο των πρόσφατων «μεταρρυθμίσεων» ως μη ιεραρχημένη εγκατάλειψη κτιρίων και στοίβαγμα ανθρώπων και εξαρτημάτων (βλ. τις συνέπειες της πρόχειρης μεταστέγασης των εφοριών) με αποτέλεσμα την ραγδαία επιδείνωση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Το «κτιριακό» είναι, βεβαίως, συνδεδεμένο άμεσα με το θέμα της χωροθέτησης των υπηρεσιών, μια από τις θεωρούμενες δύσκολες μεταρρυθμίσεις που παραπέμπονται διαρκώς στις καλένδες.
Θεωρούμε, ωστόσο, ότι επείγει η άμεση ανάληψη μιας μελέτης αναχωροθέτησης των δημοσίων υπηρεσιών, η οποία θα λάβει υπόψη της συναφείς εργασίες και προτάσεις.
Όσον αφορά τις ηλεκτρονικές υποδομές και εφαρμογές, 20 χρόνια μετά την δημιουργία της «Υπηρεσίας Ανάπτυξης Πληροφορικής» και της «Κοινωνίας της Πληροφορίας ΑΕ», βρισκόμαστε χωρίς στρατηγικό σχέδιο ανάπτυξης της Πληροφορικής, με πληθώρα έργων/κουφάρια, με ακριβοπληρωμένα έργα που συντηρούνται μετά βίας αλλά και με μια αναβαθμισμένη συνείδηση ότι πολλά από τα προβλήματά μας μπορούν να επιλυθούν με την χρήση της τεχνολογίας. Η Πληροφορική εξακολουθεί, ωστόσο, να αντιμετωπίζεται με εργαλειακό τρόπο, το σχετικά επαρκές ρυθμιστικό πλαίσιο παραμένει αναξιοποίητο και οι εφαρμογές έχουν διάσπαρτο χαρακτήρα χωρίς προστιθέμενη αξία στη διοικητική μεταρρύθμιση.
Εξακολουθεί να υπάρχει αδυναμία σύνδεσης με τις υπόλοιπες αλλαγές και μεταρρυθμίσεις που ανακοινώνονται η δρομολογούνται σε διάφορα πεδία πολιτικής.
5.3. Τι γίνεται ήδη ατύπως;
Οι δημόσιες υπηρεσίες λύνουν πολλά από τα προβλήματα που οφείλονται στην έλλειψη συγκροτημένης πολιτικής για την εφαρμογή της Πληροφορικής στο δημόσιο. Σε πολλές περιπτώσεις αναπτύσσουν εφαρμογές «εκ των ενόντων» προκειμένου να υποστηρίξουν την δουλειά τους και να μπορέσουν να ανταποκριθούν σε πιεστικές ανάγκες. Η μη διαλειτουργικότητα των συστημάτων ξεπερνιέται, ενίοτε, με την δημιουργία ad hoc διεπαφών. Η έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού απαιτεί, επίσης, συχνά, υπέρ- προσπάθεια από τους ίδιους τους δημοσίους υπαλλήλους για την υποστήριξη του όλου κύκλου πληροφοριακής υποστήριξης (από την συντήρηση των μηχανημάτων μέχρι την ανάπτυξη λογισμικού).
6. ΕΚΤΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ: ΑΝΘΡΩΠΙΝΟ ΔΥΝΑΜΙΚΟ
6.1. Περιγραφή του προβλήματος
Οι εκατοντάδες χιλιάδες υπάλληλοι με τις πολυποίκιλες σχέσεις εργασίας με το δημόσιο είναι ένα ακόμη σύμπτωμα του διάσπαρτου και χαοτικού δημόσιου τομέα.
Είναι γνωστό ότι αποτέλεσε στρατηγική επιλογή όλων των κυβερνήσεων από την δεκαετία του ’80 και μετά, η συστηματική αποικιοποίηση του δημοσίου με πάσης φύσεως ανθρώπους, εκ των οποίων ελάχιστοι πληρούσαν τις προϋποθέσεις του δημοσίου λειτουργού. Το προσωπικό του δημόσιου τομέα, το οποίο, κατά τη δεκαετία του ’80, διπλασιάσθηκε σε σχέση με τον, επί προηγούμενης τριακονταετίας (1950-1980), πληθυσμό (περί τις 230.000), επανα-διπλασιάσθηκε κατά την επόμενη εικοσαετία.
Ως αποτέλεσμα αυτών των πληθωριστικών πιέσεων, ο πληθυσμός του δημοσίου άγγιξε τις 800.000 (συμπεριλαμβανόμενου και του δυναμικού των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου).
Εξ αυτών, ένα μεγάλο ποσοστό (39%) εξακολουθεί να είναι προσωπικό δευτεροβάθμιας και υποχρεωτικής εκπαίδευσης, ενώ εξακαλουθεί να υφίσταται ένα σημαντικό ποσοστό (12%) υπαλλήλων «άνευ κατηγορίας εκπαίδευσης». Οι υπάλληλοι πανεπιστημιακής και τεχνολογικής εκπαίδευσης ανέρχονται σε ποσοστό 47% επί του συνόλου.
Οι επιπτώσεις της διαχείρισης του δημόσιου τομέα ως αποθήκης ανθρώπων είναι δραματικές: Σήμερα, στην εποχή της απόλυτης κυριαρχίας των τεχνολογιών, η ελληνική δημόσια διοίκηση εξακολουθεί να στελεχώνεται στο πιο νευραλγικό της κομμάτι, στα Υπουργεία, κατά το ήμισυ από υπαλλήλους που έχουν τελειώσει το Γυμνάσιο ή και το Δημοτικό. Είναι προφανές ότι οι ανάγκες του πελατειακού συστήματος και οι ανάγκες του κράτους διαφοροποιούνται....
Η αποτύπωση της επίδρασης του πελατειακού συστήματος επί της διοικήσεως αποτυπώνεται και στο γεγονός ότι οι καταγεγραμμένοι κλάδοι στους οποίους είναι τοποθετημένοι οι δημόσιοι υπάλληλοι, ανέρχονται σε 1447! Το γεγονός αυτό δημιουργεί φαινόμενα «σιλό» και περιχαράκωσης μεταξύ του προσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών και θα αποτελέσει σοβαρό ανασχετικό εμπόδιο στην υιοθέτηση ενός lege artis συστήματος περιγραφής θέσεων και καθηκόντων το οποίο θα έρθει να αντικαταστήσει το ισχύον σύστημα.
Τελευταίο αλλά όχι έσχατης σημασίας εύρημα: Ο γηράσκων πληθυσμός. Εάν δεν ληφθούν γενναίες αποφάσεις για την ανανέωση του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης, τότε, ακόμη κι αν οι μεταρρυθμίσεις ενστερνίζονταν ασμένως από την πλειοψηφία των δημοσίων υπαλλήλων, μάλλον δεν θα ήταν ορατές οι συνέπειές τους – και τούτο, ένεκα βιολογικών λόγων!
6.2. Τι (δεν) έγινε και τι πρέπει να γίνει;
Η γενικευμένη πολιτική λιτότητας είχε δραματικές επιπτώσεις στο ανθρώπινο δυναμικό της δημόσιας διοίκησης. Άξια στελέχη ωθήθηκαν στην έξοδο, έμπειρα στελέχη απώλεσαν κάθε κίνητρο περαιτέρω προσπάθειας και περιορίστηκαν στην απαραίτητη διεκπεραίωση των τρεχουσών υποθέσεων και οι νέοι αποθαρρύνθηκαν πλήρως σε σχέση με την προοπτική καριέρας στο δημόσιο. Μεταρρυθμίσεις ημιτελείς, όπως η αξιολόγηση «κόλλησαν» ήδη στην πρώτη τους εφαρμογή κι εγκαταλείφθηκαν, ενώ άλλες απολύτως χρήσιμες, όπως τα περιγράμματα θέσεων, ούτε καν ξεκίνησαν. Στη θέση τους ανακοινώθηκαν σταυροφορίες ηθικής με σκοπό την πάταξη της διαφθοράς καθώς και τιμωρητικές πολιτικές, όπως οι πρόσφατες, με πρόσχημα τους επίορκους δημοσίους υπαλλήλους (το πλαίσιο δράσης των οποίων δημιούργησαν και διασφάλισαν οι σημερινοί πολέμιοί τους).
Οι ακολουθούμενες τιμωρητικές και τυφλές ως προς τα αποτελέσματά τους πολιτικές διέρρηξαν, οριστικά, τις σχέσεις εμπιστοσύνης του διοικητικού με το πολιτικό σύστημα.
Η ανάταξη του ανθρώπινου δυναμικού προϋποθέτει, τώρα πλέον, την δημιουργία ενός οράματος για τους δημοσίους υπαλλήλους που να αντικατοπτρίζει τις κακοποιημένες αρχές και αξίες της ελληνικής δημοσιοϋπαλληλίας (φιλοπατρία, αφοσίωση στο καθήκον και αλληλεγγύη στο κοινωνικό σύνολο). Τούτο θα πρέπει να συνδυαστεί με τη δρομολόγηση μεγάλων οριζόντιων μεταρρυθμίσεων με σκοπό την διασφάλιση του επαγγελματισμού των δημοσίων υπαλλήλων (αξιολόγηση, περιγράμματα θέσεων) όσο και με τη δημιουργία κλίματος άμιλλας (μέσω ανάδειξης καλών πρακτικών) σε διαφορετικά επίπεδα διοίκησης και δημόσιων πολιτικών.
Θεωρούμε απολύτως επιβεβλημένο στο σημείο αυτό να υπενθυμίσουμε σε όλους εκείνους οι οποίοι εξακολουθούν να είναι επιφυλακτικοί ή αρνητικοί για την διαθεσιμότητα και την ικανότητα των Ελλήνων δημοσίων λειτουργών και θρηνολογούν προβάλλοντας, κατ’ουσίαν, τα δικά τους ελλείμματα, ότι η λειτουργική αξιολόγηση δίνει την πιο τεκμηριωμένη απάντηση περί του αντιθέτου: Οι δημόσιοι υπάλληλοι υποστηρίζουν σθεναρά τις μεταρρυθμίσεις και πιστεύουν ότι, μόνον αυτές, μπορούν να εγγυηθούν τη βιωσιμότητα του δημόσιου τομέα. Σημειωτέον, ότι η στάση τους αυτή που καταγράφεται ευκρινώς (βλ. επόμενο διάγραμμα) δεν αποτυπώνεται στα προγράμματα (και ιδίως, στην πρακτική) των πολιτικών κομμάτων.
Στην ίδια έρευνα, οι Έλληνες δημόσιοι υπάλληλοι αυτο-περιγράφονται ως εργατικοί, φιλότιμοι, παραμένουν συχνά εκτός ωραρίου για να τελειώσουν τη δουλειά τους (62%) παρακολουθούν τα τεκταινόμενα (42%) και έχουν διάθεση προσφοράς. Το ότι οι Έλληνες είμαστε οι πιο εργατικοί από τους υπόλοιπους Ευρωπαίους έχει εκτιμηθεί από τελείως ανεξάρτητες προς τους δημοσίους υπαλλήλους πηγές.
Εκείνο το εύρημα το οποίο, όμως, αξιολογείται ως κομβικής σημασίας είναι η κρίση εμπιστοσύνης μεταξύ των πολιτικών προϊσταμένων και των ίδιων των υπαλλήλων. Μάλιστα, η έλλειψη εμπιστοσύνης και η παρέμβαση των πολιτικών στο διοικητικό γίγνεσθαι θεωρούνται ως πρώτης τάξεως προβλήματα. Παρ’ όλα αυτά, ενώ οι δημόσιοι υπάλληλοι θεωρούν ότι υπάρχει έλλειμμα αξιοκρατίας, οφειλόμενο, κατά βάση, στους πολιτικούς θεωρούν την κατάσταση αναστρέψιμη στον βαθμό που το πολιτικό σύστημα τους εμπιστευτεί και τους διασφαλίσει περιθώρια έκφρασης και δράσης.
6.3 Τι γίνεται ήδη ατύπως;
Οι διεργασίες συνεννόησης, αλληλεγγύης και συνεργασίας για την επίτευξη αποτελεσμάτων (τα οποία, άλλως, δεν θα μπορούσαν να επέλθουν) αναφέρθηκαν, ήδη, προηγουμένως. Οι άνθρωποι της διοικήσεως υπερκαλύπτουν κενά και αδυναμίες οργάνωσης και λειτουργίας, επιστρατεύοντας γνώση, ευαισθησία και εκτίμηση τόσο για τους πολίτες όσο και για τους επιχειρηματίες (ακόμη κι όταν αυτοί καθόλου δεν εκτιμούν τον «υπάλληλο»). Παρά τις αλλεπάλληλες επιθέσεις κατά του δημοσίου τομέα, η σύμπνοια και η συστράτευση οδηγούν στη δημιουργία μιας νέας διοικητικής αλληλεγγύης.
7. ΕΒΔΟΜΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ: ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ
7.1. Περιγραφή του προβλήματος
Ένα διοικητικό σύστημα με τα προηγούμενα χαρακτηριστικά δεν θα μπορούσε να χρηματοδοτηθεί παρά μόνον μέσα από έναν προϋπολογισμό ο οποίος θα παρουσιάζει ακριβώς τα ίδια χαρακτηριστικά με τα υπόλοιπα τμήματά του: Μεγάλη διασπορά κωδικών, μη σύνδεσή τους με συγκεκριμένα αποτελέσματα (αφού, κι αυτά με τη σειρά τους είναι αδύνατον να υπολογιστούν λόγω της μεγάλης διασποράς των δομών και των πολύμορφων σχέσεων εργασίας που δεν επιτρέπουν ομαδοποιήσεις ούτε συγκρίσεις), αδυναμία εποπτικού ρόλου του Υπουργείου Οικονομικών. Οι οικονομικές υπηρεσίες των Υπουργείων-πολλώ δε μάλλον των νομικών προσώπων και των αποκεντρωμένων οντοτήτων- υπολειτουργούν η λειτουργούν με εντελώς πεπαλαιωμένο τρόπο χωρίς σύγχρονα πρότυπα λογιστικής διαχείρισης.
Η πολιτική των απολύσεων και του εξαναγκασμού σε αποχωρήσεις επιδείνωσε έτι περαιτέρω την ήδη διαμφισβητούμενη ικανότητα των οικονομικών και διοικητικών υπηρεσιών να ανταποκριθούν ακόμη και στα τρέχοντα. Έτσι, σήμερα, η έκδοση της μισθοδοσίας θεωρείται, πλέον, επίτευγμα!
7.2. Τι (δεν) έγινε και τι πρέπει να γίνει;
Παρά τις προσπάθειες που κατεβλήθησαν από τα μέσα του 2010 και μετά, για την εφαρμογή ενός οιονεί «προϋπολογισμού προγραμμάτων», ο ισχύων προϋπολογισμός, ενώ παρεκκλίνει από τον γνωστό τυφλό δρόμο της μη πρόβλεψης επιδιωκόμενων στόχων, της μη συσχέτισης των δαπανών με τις εκροές των δημοσίων οργανώσεων και, εν τέλει, των ανεξέλεγκτων ελλειμμάτων, απέχει πόρρω από το να συγκροτήσει υπόδειγμα ενός νέου, αναπτυξιακού προϋπολογισμού. Αν και, δηλαδή, υπό την τεχνική έποψή του, ο ισχύων προϋπολογισμός είναι ο πρώτος που κινείται (χωρίς εξαιρέσεις) σε μια λογική αποτελέσματος, τόσο ο τρόπος όσο, και κυρίως, η μη συνδρομή των δημιουργικών τμημάτων της ελληνικής κοινωνίας στην κατάρτιση και –ιδίως- στην εφαρμογή του, τον έχουν οδηγήσει σε ανυποληψία.
Επιπλέον, η επικράτηση της πολιτικής της λιτότητας εις βάρος ενός αναπτυξιακού σχεδιασμού, οδήγησε στη μονόπλευρη προσπάθεια ελέγχου των δημοσίων δαπανών μέσω οριζόντιας μείωσης της μισθολογικής δαπάνης, καθώς και των κοινωνικών δαπανών – ακόμη και των κονδυλίων για επενδύσεις. Την ίδια στιγμή, εξακολουθεί, ωστόσο, να μην εξετάζεται η σκοπιμότητα ύπαρξης (αναιτιολόγητων) δαπανών που περιλαμβάνονται στους προϋπολογισμούς των Υπουργείων. Κυρίως, όμως, δεν θεραπεύονται οι διαρθρωτικές και δομικές αδυναμίες του δημοσιονομικού συστήματος που προκαλούνται από την δομή και, την εν γένει, λειτουργία του κράτους, και οι οποίες αποτελούν τη γενεσιουργό αιτία σπατάλης και αδιαφάνειας των δαπανών.
Ο στόχος για τη δημιουργία ενός σύγχρονου πλαισίου δημοσιονομικής διαχείρισης και ελέγχου, το οποίο θα στηρίζεται στις αρχές της οικονομικότητας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας, θα μπορέσει να επιτευχθεί μόνον εάν η δημοσιονομική πειθαρχία συνδυαστεί με την μέγιστη απόδοση των δαπανών σε κάθε πεδίο πολιτικής.
Παρά τις προσπάθειες εξορθολογισμού που ήδη αναφέρθηκαν, εξακολουθεί να υπάρχει πολυμορφία των χρηματοδοτικών μέσων (απ’ ευθείας χρηματοδοτήσεις, μεταβιβαστικές πληρωμές, ενισχύσεις κλπ), χωρίς να υπάρχουν αντίστοιχες δικλείδες ελέγχου. Το παράδειγμα των μεταβιβαστικών πληρωμών και των επιχορηγήσεων είναι ενδεικτικό: Αφού η διοίκηση του προϋπολογισμού παραμένει συγκεντρωτική και δεν εφαρμόζονται οι αρχές της αποκέντρωσης, υπευθυνότητας και συνεκτικότητας, δεν υπάρχει λογοδοσία και ευθύνη (νομική, θεσμική και ουσιαστική) για τα αποκεντρωμένα όργανα διοίκησης όσον αφορά την κανονικότητα και την ορθότητα της εκτέλεσης των δαπανών.
Σε επίπεδο δομών διοίκησης και αρχών οικονομικής διαχείρισης, θα πρέπει οι οικονομικές υπηρεσίες να οργανωθούν ως σύγχρονα λογιστήρια, με τα απαιτούμενα πληροφοριακά συστήματα και το κατάλληλο στελεχιακό δυναμικό, ώστε το σύνολο των διαδικασιών (νομικών είτε διοικητικών) να διεκπεραιώνεται εκεί. Γενικότερα, θα πρέπει να υπάρξει εκσυγχρονισμός και αναβάθμιση του δημοσιονομικού συστήματος, όσον αφορά τη λογιστική αποτύπωση, τη δημοσιότητα και τον έλεγχο των δημοσίων δαπανών με εισαγωγή κατάλληλων λογιστικών προτύπων και πληροφοριακών μέσων (π.χ. διπλογραφική λογιστική, λογιστική κόστους, νέος τρόπος αποτύπωσης προϋπολογισμού και λοιπών λογιστικών/ δημοσιονομικών καταστάσεων).
Ειδικότερα, στον τομέα του ελέγχου θα πρέπει να υπάρξει τυποποίηση και ενσωμάτωση μεθόδων εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου (π.χ. ορκωτοί λογιστές, ελεγκτικό συνέδριο) στη βάση σύγχρονων ελεγκτικών μεθόδων (π.χ. δειγματοληπτικός έλεγχος βάσης κινδύνου) που θα εστιάζουν εκτός από τη διασφάλιση της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών στην επίτευξη οικονομικότητας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας (π.χ. με θέσπιση ειδικών χρηματοοικονομικών ή άλλων δεικτών για τον δημόσιο τομέα). Η ενσωμάτωση σχετικών προτύπων και μεθόδων από άλλα κράτη ή διεθνείς οργανισμούς τυποποίησης (π.χ. Ευρωπαϊκό Σύστημα Λογαριασμών/ESA 95, διεθνή λογιστικά πρότυπα για τον δημόσιο τομέα/Public Sector Accounting Standards) θα βοηθούσε στη λογιστική αναβάθμιση όσο και στην ενότητα / συνεκτικότητα της δημοσιονομικής λειτουργίας και πληροφόρησης για το σύνολο του δημοσίου τομέα (κεντρική διοίκηση και ευρύτερος δημόσιος τομέας).
7.3. Τι (ήδη) γίνεται ατύπως;
Οι άτυπες συνεννοήσεις των υπηρεσιών με το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους είναι κανόνας, προκειμένου να αμβλυθνούν τα προβλήματα που προκαλούνται από την κυκεωνική νομοθεσία είτε από την έλλειψη διαθέσιμων μέσων και πόρων για την ταχεία διεκπεραίωση των σχετικών θεμάτων.
Επίσης η κατάρτιση των ειδικότερων προϋπολογισμών σε πολλές υπηρεσίες στηρίζεται σε άτυπες συνεννοήσεις μεταξύ των υπηρεσιακών μονάδων και των πολιτικών ηγεσιών τους.Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά τη διαβούλευση μεταξύ των ηγεσιών των Υπουργείων και του Υπουργείου Οικονομικών με στόχο την τελική διαμόρφωση των προϋπολογισμών τους.
ΕΝ ΚΑΤΑΚΛΕΙΔΙ
Η λειτουργική αξιολόγηση έδειξε ότι όλα τα μέρη του διοικητικού συστήματος πάσχουν από τις ίδιες ασθένειες: Νομικός φορμαλισμός, απουσία μεθόδων και συστημάτων μάνατζμεντ, διασπορά δομών, ανθρώπων και κρίσιμων πόρων, έλλειμμα συντονισμού, ενδημική διαφθορά. Όλα αυτά προκαλούνται, συντηρούνται και αναπαράγονται χάρη στην ύπαρξη του πελατειακού πολιτικού συστήματος το οποίο απομειώνει κάθε θεσμική, οργανωτική η διοικητική αλλαγή στον κώδικα αυτο-αναφοράς του, δηλαδή, σε συναλλαγή και μη- συναλλαγή. Οι παθολογίες που αναφέρθηκαν, προηγουμένως, εξυπηρετούν πλήρως την αναπαραγωγή του πελατειακού συστήματος, συνιστούν δε, υπό μια ερμηνεία, την προϋπόθεση της ύπαρξής του.
Τούτο σημαίνει ότι η διαδικασία αλλαγών είναι περισσότερο περίπλοκη απ’ όσο περιγράφεται στην εύκολη ρητορεία περί πολιτικού βολονταρισμού («πολιτική βούληση»). Απαιτείται ο σχεδιασμός και η εφαρμογή μια ενδελεχούς πολιτικής διοικητικής μεταρρύθμισης. Για να είναι η πολιτική αυτή επιτυχής, απαιτείται πέραν της τεχνικής της επάρκειας να απαντά σε πραγματικές κοινωνικές ανάγκες και να στηρίζεται σε αξίες τις οποίες πρεσβεύει το κοινωνικό σώμα.
Σήμερα, επιτέλους, μετά από ολόκληρες δεκαετίες, έχει αρχίσει και αποκτά νόημα και στην ελληνική δημόσια συζήτηση η αναζήτηση «στρατηγικής». Μόνον αυτή μπορεί να οργανώσει τον αγώνα για τη μεταρρύθμιση δομών και λειτουργιών του κράτους μας. Χωρίς Στρατηγική δεν μπορεί να υπάρξει ούτε αξιόπιστος προϋπολογισμός, ούτε πολιτική ανθρώπινου κεφαλαίου, ούτε ποιότητα υπηρεσιών. Χωρίς Στρατηγική πολλές από τις φιλότιμες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες ακυρώνονται από άλλες, αντίρροπες δράσεις που επισυμβαίνουν στα διάφορα τμήματα του διοικητικού συστήματος. Η Στρατηγική προϋποθέτει, με τη σειρά της, είτε ευρύτατες κοινωνικές συναινέσεις είτε Ηγεσία που μπορεί να παράσχει μ’ έναν (ακόμη και ανορθολογικό) τρόπο εκείνο που δεν μπορεί η οργανωμένη κοινωνία να κάνει.
Μια Στρατηγική για την ελληνική δημόσια διοίκηση δεν μπορεί παρά να στηρίζεται στην μοναδική/ιδεοτυπική ταυτότητά μας. Επιτάσσει και προϋποθέτει την αναγκαιότητα ενός καθολικού αναστοχασμού που θα προτάξει και θα επανανοηματοδοτήσει τις αξίες εκείνες του ελληνισμού, οι οποίες υποβαθμίσθηκαν, λοιδωρήθηκαν και, εν τέλει, μετασχηματίστηκαν σε παράσιτο της ταυτότητάς μας. Η κατάργηση και παραμόρφωση της μιας πλευράς της ελληνικότητας, δηλαδή του πατριωτισμού, της αλληλεγγύης, της ανεκτικότητας, και του φιλότιμου, οδήγησε στην ανάδειξη της αγυρτείας, της απατεωνιάς, του ξέφρενου ατομικισμού, στην ανάπτυξη των άτυπων/παράτυπων δικτύων, στην αποξένωση από την εργασία, και, εν τέλει, στον βαθύ διχασμό και την απώλεια προσανατολισμού μας.
Η άρση των κατασκευασμένων «διαχωριστικών γραμμών» μεταξύ των διαφορετικών κομμάτων, πεποιθήσεων, στάσεων και αντιλήψεων στα θέματα οργάνωσης και λειτουργίας του κράτους, απαιτεί σισύφεια προσπάθεια στις σημερινές συνθήκες όξυνσης του αυταρχισμού και αβεβαιότητας που προκαλούν οι αλλεπάλληλοι κλυδωνισμοί του παγκοσμιοποιημένου καπιταλισμού και του καταρρέοντος εθνικού πολιτικού συστήματος.
Όλα τα προηγούμενα μεταφράζονται σε επίπεδο πρακτικής πολιτικής στα ακόλουθα προτάγματα:
Ανάληψη μιας κοινής εθνικής προσπάθειας από εκείνους που πρεσβεύουν την αναγκαιότητα των μεταρρυθμίσεων και μπορούν να τις εφαρμόσουν.
Υποκίνηση και ενεργοποίηση της κοινωνίας πολιτών, προέχοντος, και των κομματικών σχηματισμών, ακολούθως.
Αφύπνιση και εγρήγορση των υγιών δυνάμεων της δημοσιοϋπαλληλίας και του ιδιωτικού τομέα.
Στο εύλογο ερώτημα «μα, ποιος θα θέσει σε κίνηση όλους αυτούς;» η απάντηση είναι μονοσήμαντη: Οι διανοητές που θα τολμήσουν να εκτεθούν, τα διοικητικά στελέχη που θα πάψουν να φοβούνται να χάσουν τα ράκη τους, οι πολιτικοί ελάσσονος βεληνεκούς που θα τολμήσουν να αντισταθούν στις κομματικές τους νομενκλατούρες, και ο ιδιωτικός τομέας που θα συνειδητοποιήσει ότι τα φληναφήματα που τον ήθελαν ανταγωνιστικό με τον δημόσιο είναι «bon pour l’ Orient» και ότι καμία από τις ισχυρές χώρες δεν τα έχει υιοθετήσει. Ακόμη και στη μήτρα του καπιταλισμού, τις ΗΠΑ, ο ισχυρός ιδιωτικός τομέας συμβαδίζει μ’ έναν πανίσχυρο δημόσιο.
Η αλλαγή θα προέλθει, εν τέλει, από την ίδια την κοινωνία μέσα από μια διαδικασία αναστοχασμού και επαναπροσδιορισμού της. Η ελληνική δημόσια διοίκηση θα καταφέρει να διεκδικήσει το μέλλον της από εκεί που αυτό ερχόταν πάντα: Από τον ίδιο τον λαό, χάριν και υπέρ του οποίου υφίσταται – εάν και όποτε αυτός το αποφασίσει.