3 Νοεμβρίου, 2018

Δημόσια διοίκηση και πολιτικό σύστημα δύο ανεξάρτητες φωνές του κράτους

Δημήτρης Βαγιανός

Η ομιλία του Δημήτρη Βαγιανού στο 3ο συνέδριο του Ποταμιού

Δείτε το βίντεο της ομιλίας εδώ:

Ακολουθεί το κείμενο της ομιλίας:

Ευχαριστώ πολύ το Ποτάμι για την τιμητική του πρόσκληση να μιλήσω στο συνέδριο.

Θέλω να μιλήσω για τη μεταρρύθμιση στη δημόσια διοίκηση – ένα θέμα κομβικής σημασίας, το οποίο όμως δεν έχει κατανοηθεί επαρκώς.

Κατά τη διάρκεια των μνημονίων, ψηφίστηκαν αρκετοί νόμοι σχετικοί με τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης. Για παράδειγμα ο νόμος 4172/2013 για την κινητικότητα στο δημόσιο και ο νόμος 4336/2015 για την αποπολιτικοποίηση και την επιλογή των γενικών διευθυντών.

Παρά τις προσπάθειες αυτές, η δημόσια διοίκηση γίνεται όλο και λιγότερο αποτελεσματική. Αυτό φαίνεται από τον σχετικό δείκτη της Παγκόσμιας Τράπεζας, ο οποίος χειροτερεύει από το 2004 και μετά, με ιδιαίτερη επιδείνωση από το 2015 και μετά.

Πολλοί θεωρούν ότι το βασικό πρόβλημα είναι ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι δεν έχουν τα απαιτούμενα κίνητρα. Και επομένως η αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων σε συνδασμό με τον φόβο των κυρώσεων ή απολύσεων θα λύσει το πρόβλημα.
H άποψη αυτή είναι λανθασμένη. Ή ακριβέστερα, βλέπει μόνο ένα μικρό κομμάτι του προβλήματος και όχι τη γενική εικόνα.

Το βασικό πρόβλημα, και πηγή όλων των υπολοίπων, είναι η υπερβολική εξάρτηση της δημόσιας διοίκησης από το πολιτικό σύστημα. Αν η δημόσια διοίκηση δεν γίνει πιο ανεξάρτητη, με τους τρόπους που θα περιγράψω, ό,τι αξιολόγηση και άρση μονιμότητας να νομοθετηθεί δεν θα έχει θετικό αποτέλεσμα.

Θα σας δείξω τρία διαγράμματα. Και τα τρία αφορούν τις χώρες του ΟΟΣΑ.

Το πρώτο διάγραμμα αφορά την αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης (ίδιος δείκτης της Παγκόσμιας Τράπεζας με το προηγούμενο διάγραμμα) σε συνάρτηση με τη μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων. Η συσχέτιση είναι μηδενική. Η δημόσια διοίκηση είναι πολύ αποτελεσματική σε χώρες όπου οι δημόσιοι υπάλληλοι παραμένουν στη δημόσια διοίκηση εφ’όρου ζωής, όπως η Ιαπωνία, η Γερμανία και η Γαλλία, αλλά και σε χώρες όπου μεταπηδούν συχνά στον ιδιωτικό τομέα, όπως η Βρετανία, η Σουηδία, και η Νέα Ζηλανδία. Και αντίστροφα, χαμηλή αποτελεσματικότητα υπάρχει σε χώρες όπου οι δημόσιοι υπάλληλοι παραμένουν στη δημόσια διοίκηση εφ’όρου ζωής, όπως η Ιταλία, η Ελλάδα και η Τουρκία, αλλά και σε χώρες όπου αυτό δεν γίνεται, όπως η Ουγγαρία και το Μεξικό.

Η αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης σχετίζεται στενά με την αξιοκρατία, δηλαδή το αν οι δημόσιοι υπάλληλοι πιστεύουν ότι οι προαγωγές και οι προσλήψεις γίνονται με βάση τις δεξιότητες και όχι με βάση πολιτικές ή προσωπικές διασυνδέσεις. Αυτό φαίνεται από το δεύτερο διάγραμμα. Το κοινό στοιχείο μεταξύ της Ιαπωνίας/Γερμανίας/Γαλλίας και Βρετανίας/Σουηδίας/Νέας Ζηλανδίας δεν είναι η μονιμότητα αλλά η αξιοκρατία.

Το τρίτο διάγραμμα μας δείχνει ότι ένας βασικός παράγοντας που καθορίζει τον βαθμό αξιοκρατίας, και επομένως την αποτελεσματικότητα, είναι η εξάρτηση από το πολιτικό σύστημα. Η εξάρτηση μετράται από το κατά πόσο οι υψηλόβαθμοι δημόσιοι υπάλληλοι διορίζονται από την εκάστοτε κυβέρνηση. Σε χώρες όπου η δημόσια διοίκηση εξαρτάται πολύ από το πολιτικό σύστημα, η αποτελεσματικότητά της είναι χαμηλή. Κάποιες εξαιρέσεις υπάρχουν, όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες και το Βέλγιο. Αντίστροφα, σε όλες τις χώρες όπου η δημόσια διοίκηση δεν εξαρτάται από το πολιτικό σύστημα, η αποτελεσματικότητά της είναι υψηλή.

Αν στα διαγράμματα που σας έδειξα αντικαταστήσω την αποτελεσματικότητα από τη διαφθορά, προκύπτει ακριβώς η ίδια εικόνα – υψηλή εξάρτηση της δημόσιας διοίκησης από το πολιτικό σύστημα συνεπάγεται υψηλή διαφθορά, κλπ.

Η εξάρτηση της δημόσιας διοίκησης από το πολιτικό σύστημα είναι βλαβερή γιατί αφαιρεί τα απαιτούμενα θεσμικά αντίβαρα μεταξύ δημοσίων υπαλλήλων και πολιτικών. Ενας δημόσιος υπάλληλος δεν θα καταγγείλει ένα κρούσμα διαφθοράς, ή δεν θα εναντιωθεί σε μια κακή απόφαση, αν αυτό θα τον φέρει σε σύγκρουση με τον πολιτικό που τον προσέλαβε ή τον προήγαγε.

Στο εξαιρετικό βιβλίο Organizing Leviathan που πραγματεύεται τα θέματα αυτά, παρουσιάζεται ένα πολύ ενδιαφέρον παράδειγμα. Ένας ταξιδιωτικός πράκτορας στην Ισπανία ανέπτυξε στενές σχέσεις με πολιτικούς στο Λαϊκό Κόμμα, και αναλάμβανε την διοργάνωση όλο και περισσότερων δημοσίων εκδηλώσεων, με όλο και υψηλότερες χρεώσεις προς το κράτος. Οι δημόσιοι υπάλληλοι που εξέταζαν αν οι χρεώσεις αυτές ήταν λογικές φοβούταν να μιλήσουν για να μην έρθουν σε σύγκρουση με τους πολιτικούς τους προϊστάμενους.

Να τονίσω εδώ ότι το βασικό ζητούμενο είναι τα θεσμικά αντίβαρα. Το πρόβλημα δεν είναι ότι οι πολιτικοί είναι κακοί ή διεφθαρμένοι και οι δημόσιοι υπάλληλοι δεν είναι. Το αντίστροφο μπορεί να ισχύει. Το πρόβλημα είναι να μην υπάρχουν δύο ανεξάρτητες φωνές/οντότητες μέσα στο κράτος—κυβέρνηση και δημόσια διοίκηση--που η μία να μπορεί να ελέγχει την άλλη, και όχι η μία να κάνει τα χατήρια της άλλης.

Η ανεξαρτησία της δημόσιας διοίκησης από το πολιτικό σύστημα καθιστά επίσης την αξιολόγηση και τις προαγωγές πιο αξιόπιστες στα μάτια των αξιολογούμενων. Αυτό γιατί μια ανεξάρτητη δημόσια διοίκηση έχει πιο μακροπρόθεσμη οπτική και μπορεί να αναπτύξει καλύτερα εσωτερικούς κανόνες και αξίες.

Για να καταστεί η δημόσια διοίκηση ανεξάρτητη από το πολιτικό σύστημα θα πρέπει να υπάρχει περιορισμένη ανάμειξη των πολιτικών στις προσλήψεις/προαγωγές υψηλόβαθμων δημοσίων υπαλλήλων -- και καμία ανάμειξη για τους χαμηλόβαθμους. Και αντίστροφα θα πρέπει να απαγορεύεται η συμμετοχή των υψηλόβαθμων δημοσίων υπαλλήλων σε πολιτικές δραστηριότητες.

Για να περιγράψω το μοντέλο αυτό με περισσότερη σαφήνεια, θα πάρω το παράδειγμα της Βρετανίας. Όταν μια θέση Γενικού Διευθυντή ανοίγει σε ένα υπουργείο, μια επιτροπή που προεδρεύεται από τον Επικεφαλής της Δημόσιας Διοίκησης και αποτελείται από μικρό αριθμό άλλων Γενικών Διευθυντών υπουργείων προτείνει έναν υποψήφιο ή μικρό αριθμό υποψηφίων. Ο Πρωθυπουργός αποφασίζει για τον διορισμό με βάση τη σύσταση που κάνει η επιτροπή. Παρόμοια διαδικασία ακολουθείται για άλλους 200 περίπου υψηλόβαθμούς δημόσιους υπάλληλους. Για τους υπόλοιπους δεν υπάρχει καμία πολιτική ανάμειξη.

Μια μικρή παρένθεση για να αναφέρω ότι η επιλογή των Γενικών Διευθυντών στην Ελλάδα με τον νόμο του 2015 περί αποπολιτικοποίησης έγινε από την κυβέρνηση με προσωπικές συνεντεύξεις. Οπότε ουσιαστικά το ίδιο σύστημα όπως πριν από το νόμο – μια τρύπα στο νερό. Το ίδιο ισχύει για τους δικαστές, όπου η εκάστοτε κυβέρνηση έχει πολλούς τρόπους να τους επηρεάζει, μέσω προαγωγών, κυρώσεων, κλπ. Αυτά πρέπει ν’αλλάξουν.

Ερχόμενος πάλι στη Βρετανία, οι 3500 υπάλληλοι στην Υψηλή Δημόσια Διοίκηση καθώς και αυτοί στις άμεσα κατώτερες βαθμίδες απαγορεύεται να συμμετέχουν σε πολιτικές δραστηριότητες, πχ, να είναι μέλη κόμματος ή να αρθρογραφούν για πολιτικά θέματα. Οπότε ο διαχωρισμός είναι πλήρης και προς τις δυο κατευθύνσεις.

Να τονίσω ότι η δημόσια διοίκηση στη Βρετανία ήταν διεφθαρμένη μέχρι το 1870, και ισχυρά συμφέροντα αντιτίθενταν στις προσπάθειες μεταρρυθμισής της. Τα συμφέροντα αυτά συμπεριλάμβαναν και πολιτικούς που δεν ήθελαν να χάσουν τα προνόμια του πελατειακού κράτους. Σημαντικές μεταρρυθμίσεις έγιναν σταδιακά από το 1870 και μέχρι την αρχή του 20ου αιώνα γιατί κάποιοι πολιτικοί, όπως ο Γλάδστωνας, κατάλαβαν τη σημασία τους και είχαν τη γενναιότητα να τις πραγματοποιήσουν.

Το Ποτάμι έχει δείξει ότι έχει την τόλμη να υποστηρίζει δραστικές τομές αψηφώντας το πολτικό κόστος. Η ανεξαρτητοποίηση της δημόσιας διοίκησης από το πολιτικό σύστημα είναι μια από αυτές. Πολύ σωστά ο Σταύρος την συμπεριέλαβε στις πέντε του προτεραιότητες. Δεν είναι δεξιά ή αριστερή μεταρρύθμιση—είναι μεταρρύθμιση αποτελεσματικότητας και δικαιοσύνης. Θα στοιχίσει βέβαια στο πολιτικό μας σύστημα που θα χάσει μέρος της επιρροής του.

Είναι μεταρρύθμιση σε πλήρη αντίθεση με τη φιλοσοφία του ΣΥΡΙΖΑ, που θέλει και την κυβέρνηση και την εξουσία, όμως χαρακτηριστικά είπε η σύζυγος του πρωθυπουργού. Είναι κοντύτερα στη φιλοσοφία της Νέας Δημοκρατίας του Κυριάκου Μητσοτάκη, αλλά όχι βασικό μέρος του προγράμματος της. Το Ποτάμι μπορεί να αναδείξει το θέμα με καθαρότητα σκέψης, και χωρίς ενδεχόμενες δεσμεύσεις που έχουν άλλα κόμματα. Ελπίζω τα στοιχεία που σας παρουσίασα να είναι χρήσιμα σε αυτό.

Δείτε τις σχετικές διαφάνειες εδώ.

*Ο Δημήτρης Βαγιανός είναι καθηγητής του London School of Economics και μέλος της Βρετανικής Ακαδημίας